冯涛/云顶国际平台游戏官网经济管理学院副教授 程宝燕/夏威夷大学教育学院副教授

近年来，美国大学的学费不断提高，带动其高等教育阶段的助学贷款总额不断增加，导致了多种难以预料的后果。美国各级政府和民间组织采取了多项举措来应对助学贷款困境。分析和评价这些问题，对中国助学贷款政策的改进有一定的参考价值。（“高等教育阶段的助学贷款”以下简称“助学贷款”。和世界上绝大部分国家一样，美国的助学贷款只覆盖高等教育阶段，一般意义上讲，助学贷款即指高等教育阶段的助学贷款。——作者原注）
一、目前美国助学贷款面临的困境
困境之一：助学贷款数额不断攀升。
近年来，美国大学学费不断提高，助学贷款的数额也随之不断增加。从微观层面看，1993-94学年，一半的大学毕业生背负助学贷款债务，平均数额为10000美元出头；2014-15学年，三分之二的大学毕业生背负助学贷款债务，平均数额已经达到35000美元。从宏观层面看，美国全国人口中有4000万人背负助学贷款债务，占总人口的八分之一左右。截至2015年4月，助学贷款余额已达1.2万亿美元，成为美国第二大消费贷款，已超过了汽车贷款和信用卡贷款，仅次于房屋按揭贷款。
助学贷款借款人群的不断扩大、数额不断攀升，增大了金融风险，一旦庞大的借款人群中相当比例借款人还款出现问题，对金融体系的稳定以及政府财政都是很大的挑战。
困境之二：助学贷款还款不断恶化。
随着申请助学贷款人数和数额不断攀升，助学贷款的还款情况却在不断恶化。总体来看，已经毕业的借款学生每4个人中就有1个超过90天没有还款。若以美国联邦政府出资的联邦直接贷款数据来看，截至2016年第一季度，联邦直接贷款余额为8550亿美元，比一年前增加了15%，借款人达到3000万，不算在读或者还在六个月宽限期之内的借款人，45%的助学贷款处于没有还款的状态，其中10%的助学贷款处于拖欠状态（借款人30天或更长时间没有还款），13%处于延期状态（出于各种原因，还款被推迟了），14%处于宽限状态（借款人处于经济困难状况，贷款被暂停或减少了），8%处于违约状态（拖欠超过360天），1%属于其他情况，仅有54%的助学贷款处于正常还款状态。
占美国助学贷款主体地位的联邦直接贷款仅有约一半处于正常还款状态，如果不及时采取措施，局面将越来越难以收拾。
困境之三：借款人负担沉重，影响到自己和亲属的生活。
根据美国一个学生援助团体的调查，50%的受访者认为助学贷款已经影响到他们的买车和买房决策，53%的受访者则认为助学贷款是决定他们选择职业的重要因素，21%的受访者认为助学贷款使他们推迟了婚姻。
助学贷款还影响到一部分老年人。1989年，预备退休者只有平均600美元的助学贷款债务，到了2013年，这个平均值已经达到8000美元；退休者在1989年的平均助学贷款债务是400美元，到2013年是2300美元。2013年，65岁及以上的人群中有70.6万人，共计182亿美元的助学贷款债务未偿还。
根据美国消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau）和美国教育部共同发布的一份报告，90%的私有金融机构助学贷款是由父母或者祖父母共同签署的。公民金融集团（Citizens Financial Group）2014年发布的一项报告则显示：94%有孩子就读大学的父母感受到了孩子教育债务的负担，超过一半的父母认为孩子的教育债务会危及他们的退休计划。
助学贷款负担沉重会从几个方面发生影响：一是降低消费，拖累宏观经济；二是一旦发生违约，会破坏贷款者的信用记录，使他们今后很难再获得贷款的重组与再融资，导致贷款更难归还。
困境之四：政府未来的财政负担越发沉重，金融机构风险加大。
美国国会预算办公室2016年发布的一项报告显示：未来十年间即2017-2026年，若使用公平价值法计算，联邦政府在助学贷款项目上有可能损失高达1700亿美元。更关键的是，未来十年，联邦政府还需要发放1.1万亿美元的助学贷款，几乎相当于现在的助学贷款总额。而自从2000年以来，剔除通货膨胀的影响，私立四年制大学的学杂费已经上涨了46%，公立大学则上涨了94%。这就形成了学费和助学贷款交替上升的恶性循环，助学贷款滚雪球般越滚越大，给美国本来就沉重不堪的政府财政负担又增添了巨大的累赘。
除了政府直接经办的助学贷款外，美国还有相当数量的私人金融机构发放的助学贷款，坏账同样会危及到这部分助学贷款，形成巨大的金融风险隐患。
上述局面迫使美国政府和社会各界寻求各种对策，来缓解助学贷款危机。
二、美国政府和民间机构应对助学贷款困境的举措
联邦和州两级政府所采取的对策包括以下六个方面。
其一，对在公共服务领域就业学生的助学贷款还款实施减免。即从事教师、图书管理员、消防员、警察、护士、社工等职业的学生，其助学贷款可以获得还款减免。但这项举措存在一定的信息障碍，借款人往往不了解相关政策细节，导致政策效果大打折扣。同时，这些助学贷款减免举措受制于政府资金的限制，覆盖面有限，也无法从根本上解决问题。
其二，对助学贷款的利息（非本金）实施税收减免。2014年，个人所得税中最大减免额是2500美元，但随着收入的增加，减免额度是递减的。同时对助学贷款还有附加条件要求：这笔贷款必须是独立获得并用来支付教育费用的，而不是从有关亲属那里获得的；从某一合格雇主支付学费计划中获得的贷款也无法获得利息减免。利息的税收减免在助学贷款剩下的还款期内都可以享受。
其三，推广按收入比例还款。美国前总统贝拉克•奥巴马2012年开始推广一项名为还款预扣法（Pay As You Earn，简称PAYE）的按收入比例还款计划。该计划刚推出的时候条件限制较多，只针对2007年10月1日之后获得联邦助学贷款（即贷款资金来源是美国教育部的贷款）的借款人，同时需满足一定的家庭经济困难条件，包括：按照传统的按揭贷款模式，以10年还款期计算出来的每月还款额如果超过了可支配收入（调整过的总收入减去贫困线收入的1.5倍）的10%，则可以适用PAYE计划，每月只需要还可支配收入的10%。
2015年10月，美国教育部进一步扩大了适用这一计划的学生群体范围，推出了名为修正还款预扣法（Revised Pay As You Earn，简称REPAYE）的按收入比例还款计划。该计划不再限制申请学生获得助学贷款的时间，也没有家庭经济困难条件方面的要求，但借款人仍仅限于获得联邦助学贷款。据这项计划，本科生还20年、研究生还25年之后就可以不再还款，而不管他们借了多少钱和还欠多少钱。
其四，为被招生宣传欺骗的学生的助学贷款提供救济举措。美国教育部1994年出台的一项联邦直接贷款计划（William D. Ford Federal Direct Loan Program）中的“捍卫借款人”条款（Borrower Defense to Loan Repayment，一般简称为Borrower Defense）规定，如果借款人可以证明某高等教育机构在招生时进行了虚假宣传，其助学贷款的还款责任就可以免除。虽然1994年就有这样的条款，但直到2016年，已于2015年4月关闭的科林斯学院（Corinthian College）的一些毕业生获得这一减免，这一条款才开始真正大规模应用。美国教育部已免除1300名学生的债务，现在还有7500名学生正在申请免除他们1.64亿美元的债务。这一举措无疑维护了那些受骗学生的利益，但可能会加重政府的财政负担。
其五，重新安排借款人的还款计划。新还款计划比旧还款计划有更多优惠，从而可以减轻借款人的还款压力，新旧还款计划中间的差额一般由政府承担。这种举措已经有了一些尝试，如明尼苏达州政府推动一个助学贷款再融资计划允许借款人选择固定利率或浮动利率来重新安排他们的还款计划，新还款计划条件比原借款计划条件要优惠一些，学士及以上学位的借款人再融资额为70000美元，两年制学位的借款人再融资额为25000美元。这一计划由州高等教育办公室来管理，补贴经费依靠发行收入债券来弥补。申请这一融资计划的资格条件是：必须为明尼苏达州居民，已完成一个高等教育学位，信用满足一定的条件或者有一个担保人。
其六，为永久残疾的联邦助学贷款借款人免除债务。借款人由于身体状况不佳，很难获得好的工作机会，进而影响到收入水平和助学贷款的还款。为照顾这一群体，2016年4月18日，奥巴马政府发信给38.7万名（其中17.9万已处于违约状态）符合永久残疾资格的联邦助学贷款借款人，通知他们可申请免除助学贷款债务。预计此举将免除78亿美元的助学贷款债务。但对免除贷款者同时会有一个三年的观察期，如果三年内借款人的收入超过了一定的标准，那么他需要重新开始还款。
民间组织采取的对策包括以下三个方面。
其一，为助学贷款借款人提供免费金融咨询。美国全国信贷咨询基金会（The National Foundation for Credit Counseling）最近启动了一个全国性的面向助学贷款借款学生的还款咨询项目，该基金会拥有全国最大的经过认证的助学贷款咨询师群体。2015年消费者金融保护局的一项报告揭示，有一些助学贷款收集机构向借款人做过欺骗性陈述，因此该基金会愿意向借款人提供专业的贷款咨询服务，包括基于个人财务基础上的全面财务评估和还款选择方面的咨询等。
其二，雇主帮助雇员归还助学贷款。2015年，美国有3%的雇主开始帮助雇员归还一定数额的助学贷款。考虑到美国世界第一的经济规模和庞大的公司数量，这个比重已经不小。雇主帮助雇员归还部分助学贷款的方式目前主要包括以下三种：第一种是企业利用自己的社会关系网络帮助雇员以更优惠利率重新安排其还款计划；第二种是雇主直接以一定现金发给雇员，由雇员用于归还其助学贷款；第三种是雇主直接代替雇员向贷款提供方还款，这种方式可以防止雇员挪用资金到其他用途。不同的公司会根据自己的实际情况来选择适合自己的利益最大化方式。
其三，企业联合商业银行提供助学贷款优惠。美国最大的在线购物企业亚马逊（Amazon）联合富国银行（Wells Fargo）向具有亚马逊学生会员资格的顾客提供0.5%的助学贷款利率优惠，这些学生顾客同时可以享受另一个按月自动还款计划的0.25%的利率优惠，以及富国银行其他的促销方案。这个利率优惠也适用于已有助学贷款的再融资。
此外，美国政府还鼓励民间机构参与，帮助借款者偿还助学贷款。
在美国，政府鼓励民间机构参与慈善捐赠的举措主要包括税收减免和财政匹配。民间机构参与助学贷款的还款，被视为慈善捐赠。根据笔者掌握的资料，美国政府这方面的政策主要是鼓励雇主帮助雇员归还助学贷款，采取的激励方式是税收减免。这方面的立法也正在推进。2015年10月，伊利诺伊州共和党众议员罗德尼•戴维斯（Rodney Davis）向国会提出《雇主参与助学贷款援助法案》（Employer Participation in Student Loan Assistance Act）。根据这项立法，雇主为雇员支付的助学贷款，如果每年不超过5250美元，无论是支付给雇员本人还是直接支付给放贷机构，都视作对教育事业的慈善捐赠，从而可以获得税收减免。
三、当下美国助学贷款政策的变化
2016年适逢美国总统大选，两大政党主要总统竞选人在助学贷款方面也提出了自己的竞选主张，以吸引选民，尤其是青年选民的选票。他们的主张反映了最重要的助学贷款政策主体即美国联邦政府的态度，很大程度上代表了助学贷款政策未来的发展趋势。
先来看民主党主要总统竞选人的主张。
希拉里•克林顿建议，联邦政府拿出2000亿美元来吸引州政府投资高等教育，各州政府增加高等教育投资。四年制公立大学获得州政府投资后降低学费水平，这个学费水平需要保证学生不需要贷款就可以承受，两年制社区学院则免学费。只有满足这样的条件，州政府才可以获得联邦政府的配套资金。退伍军人、低收入群体以及完成全国性公共服务项目的人可以免费就读四年制公立大学，其他人如果想免费可以选择付出一定的劳动，如每周在校园里工作10个小时，来抵消四年制公立大学的学费。同时，大学和学院应该控制自己的成本以降低学费水平。已在还款的助学贷款借款人可以以一个较低的利率对他们的助学贷款进行再融资，设定每月最高还款额不超过自己月收入的10%。资金则来源于未来10年减少对富裕家庭的税收减免。
随着竞选的白热化，希拉里进一步提出了利用助学贷款推动技术发展的主张：允许助学贷款延期归还，以刺激美国年轻人的创业。创业者可以最长延期3年归还其助学贷款，企业的创始人和早期的20名雇员都可以享受这个待遇。如果新创企业是在经济萧条地区，或者可以证明其具有可衡量的社会效应和收益，那么5年后每笔贷款可以豁免17500美元。这个数额约占当前美国助学贷款人均借款额的一半。
伯纳德•桑德斯（Bernard Sanders）也呼吁公立大学和学院满足低收入学生的需要，免除学费。依据他的计划，低收入学生的学费、生活费和其他花费会由州、联邦及机构资助覆盖。他特别呼吁将联邦勤工俭学项目的数量增加两倍以上（福克斯新闻网的一则报道认为，这项建议意味着，更多学生应用自己的劳动换取金钱资助，而不是直接获得助学贷款或者补助）。桑德斯还主张降低已有的和未来助学贷款的利率，以减轻学生负担。
共和党方面，截止笔者定稿时，2016年美国总统大选已经结束，共和党人唐纳德•特朗普（Donald Trump）已当选美国总统。他关于助学贷款的主张是：政府不应该从联邦助学贷款中获得利润，桑德斯的免学费政策也并不可行。他认为，学生不缴纳学费，负担只会转嫁给纳税人，这不是解决问题的方法。政府代替学生付费，公立大学还是不会控制自己上涨的办学成本，这会导致政府对大学的资助越来越高，最终纳税人无法承受。
但随着竞选进程的深入，为吸引青年选民的选票，2016年8月，他的团队提出了助学贷款减免计划：过去和未来的助学贷款债务都将免除。但由于美国政府已经有高达19万亿的债务，因此将不可能有预算来承担助学贷款债务的免除，特朗普准备将这些助学贷款债务转移给民间慈善机构，建立一个民间的助学贷款慈善基金来归还所有过去和未来的助学贷款债务。2016年10月，特朗普在俄亥俄州的一个集会上宣布，他若当选将采用按收入比例还款方案。他的方案把月还款比例设定在12.5%，高于现行计划的10%，但还款期为15年，低于现在的20年（本科生）和25年（研究生）。
共和党总统竞选人马可•卢比奥（Marco Rubio）主张，对联邦助学贷款，使用目前英国和澳大利亚实行的按收入比例还款方式，每月归还自己收入的10%，每年以10 000美元为还款上限，助学贷款债务为57500美元以下的借款人20年后即可免除还款，高于57500美元的借款人则在30年后免除还款。另一位共和党竞选人泰德•克鲁兹（Ted Cruz）的助学贷款政策主张并不明朗，他曾经投票反对帮助借款学生以较低利率再融资的法案，并主张撤销联邦教育部，将资助的功能转移给州政府。
在主要总统竞选人中，只有克鲁兹和卢比奥曾经借过助学贷款，克鲁兹借了10万美元，卢比奥则借了15万美元，但两人目前都已还清助学贷款。

共和党总统竞选人杰布•布什（Jeb Bush）的助学贷款方案则详细和现实得多，主要内容是：联邦政府提供一个50000美元的额度，在这个额度内，学生可以提取不超过50000美元来支付教育费用，每使用10 000美元，学生需要在未来的25年归还收入的1%，例如使用了3万美元，则需要在未来的25年归还收入的3%，并且归还的总金额不超过自己使用金额的1.75倍，归还通过税务体系来完成。这样可以节省贷款回收的成本，消除违约现象，学生的信用也不会破产。
如果5万美元的额度不够，低收入学生仍然可以申请联邦政府的佩尔助学金（Pell Grants），最高也是5万美元，审批助学金的考虑因素包括高中的课程表现以及学生父母的纳税情况，而不再仅仅依赖以前的联邦学生资助免费申请表（Free Application for Federal Student Aid）。有兴趣的父母可以向联邦税务局提出申请来评估他们的经济状况，教育部可以根据这个信息，每年向学生的账户存入一定金额，但学生只有高中毕业以后才能提取出来使用。
这个计划还支持学生将获得的联邦资助用途多样化，例如参加短期工作培训等，以全面提升学生的能力。
在笔者看来，布什的助学贷款政策可能是所有的总统竞选人中最好的，这显示其背后有一个高水平的政策设计团队，其部分助学贷款政策主张很有可能被新一届政府吸收并采用。对前总统奥巴马、现总统特朗普和其他主要总统竞选人助学贷款政策主张的简要总结参见表1。

四、美国助学贷款政策未来可能的走势

综合几位总统竞选人的政策主张，考虑到前奥巴马政府已经开始实施并获得各界共识的政策主张以及当下特朗普政府的施政特点，美国未来的助学贷款政策走势可能表现在以下几个方面。
其一，按收入比例还款方式成为未来的趋势。奥巴马政府曾经主推的其实就是按收入比例还款，这种模式在英国和澳大利亚已经推行多年，其好处在于借款学生负担较轻，一般被设定在月收入的10%，月收入低于一定水平还可以暂时不还款，还款达到一定年限（本科生20年，研究生25年），如果没有还清贷款，就可以免除剩余的助学贷款债务。这种模式可以避免借款人出现信用违约情况，降低了金融风险，而且一般通过税务系统来收回贷款，回收成本也比较低，效率较高，但前提是需要有一个强大先进的税务系统，能够处理数量庞大的信息流。总统竞选人中，卢比奥和布什的助学贷款政策主张都是这种模式，但作了一定的调整。现总统特朗普竞选期间也曾宣布会采用这种模式，如果他履行竞选承诺，美国预计会继续推行按收入比例还款计划。
其二，政府补贴力度加大。传统上，民主党偏左，秉持大政府的理念，对补贴弱势群体持赞同态度；而共和党则偏右，不愿意政府过多补贴弱势群体。奥巴马执政八年，截至2014-2015财年，联邦政府的总资产是3.2万亿美元，联邦直接贷款资产是1.2万亿美元，占总资产的37%。联邦政府甚至从联邦直接贷款中盈利10亿美元。一些观察家认为，正是联邦政府大量发放助学贷款，间接推高了大学学费。另外，联邦政府对助学贷款的垄断以及获得的高额利润又使得其更有动力继续大量发放助学贷款，以改善联邦政府的财政赤字。考虑到目前的助学贷款形势，以及整个美国所面临的国际国内形势的变化，两党总统竞选人的助学贷款政策主张会进一步向左转，其实质是要政府加大补贴力度。即便是最保守的布什和特朗普，也主张采用按收入比例还款方式，借款学生只需要归还自己未来收入的较低比例，其余债务都由政府负担。这如果放在十年前，是不可想象的。
其三，对助学贷款欠款人的追缴会显著增强。2016年2月15日，美国法警在休斯敦逮捕了一名自1987年以来滞后还款1500美元的黑人男子，这是美国多年来没有发生过的事情。法警声称他们还准备这样对待约1200到1500名助学贷款欠款人。加大对助学贷款欠款的追讨，才能最大限度地收回助学贷款，降低助学贷款的风险，并向现在的借款人传递一个明显的信号。因为既然已经实行了按收入比例还款，不存在还款压力的问题，那些借款人就没有充足的理由不还款，今后估计追缴力度可能还会加大。
其四，从解决辍学入手缓解助学贷款还款违约。消费者报告全国研究中心（The Consumer Reports National Research Center）2016年7月发布的一份调研报告揭示了辍学和助学贷款违约之间的联系。这项调查自2016年3月份开始进行，有1500人参加。据这份报告，63%的助学贷款份额来自辍学者，辍学者违约的人数是那些毕业生违约人数的4倍，这显示出助学贷款的违约在很大程度上是由辍学造成的。辍学后无法获得文凭，直接影响到就业，导致辍学的借款学生收入不高，影响了助学贷款的还款。各方人士都在呼吁采取相应对策，提高大学生的毕业率，才能从根本上解决助学贷款违约的问题。这方面的举措在2016年总统竞选中没有引起各方重视，但基本是社会共识，也已经是美国现任政府解决助学贷款问题的一个重要方向。
五、结语及对中国的启示
美国助学贷款问题已经发酵、恶化，这为其助学贷款政策的进一步演化提供了现实需求和政策土壤，而美国经济运行和政策设计的底蕴和基础又决定了特朗普政府一定会提出新的政策改进思路并付诸实践，这些都将对美国乃至整个世界的助学贷款政策走势产生影响。
中国的助学贷款政策经过多年不断完善，尤其是，2014年提高助学贷款额度、2015年延长还款期限两个关键性政策调整完成以后，贫困生资金需求和还款负担两个最主要问题得以解决。另外，由国家开发银行负责办理的生源地助学贷款增加了父母担保，大大降低了还款风险，目前国家助学贷款已经以生源地助学贷款为主，以校园地助学贷款为辅，这些因素决定了整个政策运行基本处于一个稳定的状态。虽然现在美国的助学贷款遇到了一定问题，但跟踪美国助学贷款政策设计和发展趋势，对中国助学贷款政策的设计还是有一定借鉴意义的。
笔者试提出以下建议：
首先，控制助学贷款总额，降低金融风险。中国的学费自2000年以来已有十余年再没有上涨，但近年来有提高的势头，政府可以设定学费每年上涨的比率，使学费水平保持在一个可控的状态，才能保证助学贷款总额不至于过分膨胀。
其次，从已违约的借款人开始试行按收入比例还款。英国、澳大利亚、新西兰、瑞典、南非、匈牙利等国以前实行的就是按收入比例还款，近期美国已大规模推行，日本也开始准备按收入比例还款的尝试。我国可以先从已经违约的借款人开始试点，以按收入比例还款的方式为他们重新安排助学贷款还款方案。今后也可以对所有借款学生提供两种还款方案即传统的按揭期限还款和按收入比例还款供他们选择。
其三，进一步推动从事公共服务的助学贷款减免举措。中国目前的助学贷款也规定了代偿制度，但覆盖面比较窄。可以将目前的助学贷款减免覆盖范围进一步扩大到所有大学（包括教育部直属高校和地方高校）的助学贷款借款学生，这些学生只要到中西部省份地市级和地市级以下公共机构就业，都可享受贷款减免，这样可进一步鼓励大学毕业生到中西部服务于公共事业。
（本文原刊于《外国教育研究》2017年第4期，原题：“美国助学贷款的困境、对策与趋势”。略去参考文献，正文略有简化，经重新编辑并由作者结合新形势改定。经授权刊用。）

    来源：http://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_1685426?from=timeline